摘要：管理与领导的关系是一个重要的而又容易受到忽视的问题，长期以来，存在二者运用混乱的状况。随着现代管理学与领导科学的纵深发展，出现了某种将管理与领导看作独立体系加以研究的学术倾向，一般认为管理的功能是维持秩序，而领导的功能是推进变革。这一功能差异使管理与领导存在着尖锐冲突，但对现代组织来说，管理与领导都是不可或缺的，需要二者的有效合作。中国当代行政组织运行最重要的特征是非规范化，因而在相当长的一段时期内，应把提高管理水平，作为行政工作的重点。

(一)

领导与管理现象自古即有，不过“管理”一词出现的时间要远早于“领导”。在很长的一段时间内，“领导”与“管理”是合二为一使用的。现代管理学在本世纪初兴起，当时一部分管理史学家在进行探本溯源的研究工作时，很自然地将某些历史记载当作萌芽时期的管理思想。同样，在其后异军突起的领导科学也毫不客气地将管理学家已然划定的势力范围视作囊中之物。这一历史事实沿袭下来不可避免地造成了二者使用的混乱现状。在我国亦存在这种现象，例如：马克思曾有一段论述：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥以协调个人的活动，并执行生产总体的运动——不同于这一总体的独立器官的运动——所产生的各种一般职能。一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”[1]笔者发现大多数的管理学者和领导科学学者都曾从自己学科角度援引并加以延伸。本文无意在此裁断马克思这句话是暗指管理还是领导，只想阐明在理论界确实存在二者界限模糊这一事实。中山大学的王乐夫教授较早意识到这一现象，并撰文对管理与领导的概念差异进行了逻辑分析，王教授运用同一律对“管理是领导”“领导是管理”“管理就是决策”“领导就是决策”等论断进行了学理分析，他指出之所以会存在这些显而易见的“逻辑矛盾”，其原因在于学者们分别摘取了“管理”“领导”“决策”不同层次的意义，然后对号入座。据此王教授就这三个概念的相互关系作出了一个令人信服的结论：“从广义或外延层次看，领导与管理二者具有相等性；从狭义角度看，两者有本质差别，领导就是决策，管理就是对决策的执行；从二者广义和狭义的混合关系看，领导是高层次的管理，管理是低层次的领导。”[2]无可置疑，对“领导”与“管理”的基础概念进行研究是非常必要的，因为在很大程度上它能廓清我们的认识。但仅仅从“领导”与“管理”的内涵对比中得出的二者或包容或交叉的结论过于笼统。而且随着知识存量的大幅增长，现代管理学与领导科学不断向纵深发展，并出现了某种将“管理”与“领导”看作是两个相对独立的体系加以研究的重大学术倾向。同时科技的高速发展使现代组织面临着前所未有的机遇和挑战，因为先进的科技(尤其是先进的通讯技术)既消解了时空对组织交流与扩展的障碍，同时也使组织丧失了时空这一天然的保护层。这种理论发展的趋势与现代组织的生存要求相结合引起了理论工作者与实际工作者对“领导”越来越浓厚的兴趣，正因为如此，对“领导”与“管理”作更具体的研究是必要的。那么应该如何看待领导与管理的差异?在现代组织中二者的地位如何?以及怎样正确处理管理与领导的关系呢?这些问题是本文以下要探讨的。

(二)

管理的功能是维持秩序，领导的功能是推进变革：

目前人们所说的管理主要是近100年来的东西，它是伴随着20世纪最为重大的发展之一——大批复杂企业组织的出现应运而生的，换句话说，现代管理制度的构建与完善主要是为消除企业组织运作中经常出现的无序状态提供技术支持。现代管理学的先驱泰勒、法约尔等苦心孤诣地总结出大量的管理原则与管理技术，试图通过标准工作程序的应用带来特定的企业秩序。标准工作程序由于预先规定了应该作出哪些反应，从而简化了从事一项业务工作所要求的技术，这样可使质量和一致性两项难题得以解决。“就保证大规模的合理工作成绩而论，标准的工作程序功不可没，它们使普通员工能够按部就班地完成不平凡的业绩。”[3]美国哈佛大学著名领导与管理学专家约翰·科特教授将管理的过程与方法(标准工作程序)概括为如下三点：“(a)计划和预算——为未来，特别是为下一个目标或下一年设立目标，确定达到这些目标的详细步骤，包括日程安排和指导方针，并为完成计划进行资源分配。(b)企业组织和人员配备——为完成计划要求确立一套企业组织体系和工作安排，为这些工作配备称职的人员，将计划告知这些人员，并且由这些人员来负责执行计划，建立监测体系，监督执行情况。(c)控制和解决问题——对计划执行结果通过报告、会议等方式正式或非正式地进行监控，找出偏差点，也常叫做‘问题’、然后制定计划并组织力量解决问题。”[4]标准工作程序是由企业的管理者(经理、各级主管)严格履行的，事实上他们在进企业组织之前是追求新奇；在可预测的可能性之间选择方案，而不是创造可能性；面对不确定的异常情况，不能随意扩大自己的自行决定权。(事实上，企业很少为异常情况预先规定解决办法)他们信奉的组织理念使他们缺少创造新的管理模式的诱因。

这种“管理主义”的风气还蔓延到了公共部门——主要是行政组织。早期的行政管理学家深受企业管理学派的影响，企业组织的管理制度经由他们而移植到了行政机关，例如韦伯的官僚制，巴纳德的组织理论都带有深深的企业管理烙印，同时，高效的行政效率成为行政组织追求的主要目标以及成为衡量行政官员能力水平的重要标准。和企业的管理者一样，行政管僚被要求遵循严格的行政程序，对他们来说，经常变革所管辖的部门以增加活力离他们相当遥远，这些不过是政治家干的事，他们只希望自己成为行政管理技术专家，维护行政原则，做一名“循吏”。

由此可见，无论是在企业组织还是在行政组织中，管理总是与秩序联系在一起的，它的功能就是维持秩序。

领导则不同，它不会带来秩序和规律性，它带来的是组织的运动变革，特别是当“领导”从“管理”中分化出来形成相对独立的体系时，这一功能特征更为突出。领导与管理的功能差异可以从二者的定义中瞧出些端倪，“管理”，指的是通过计划、预算、组织和控制等活动对各种资源进行组织配置，以取得预期的效果。而“领导”，人们通常定义为一个目标的实现过程，即领导者主要通过非强制性的方法、方式，鼓励一部分人 ( 或一个集体 ) 来实现一个或若干个既定目标的过程[5]。由“领导”的定义我们可以看出领导至少包括三个过程：“(a)确立组织的远景目标，对未来通常是遥远的未来的情况高瞻远瞩，并为实现远景目标而制定变革战略。(b)激励和鼓舞——通过唤起人类非常基本但常未得到满足的需求价值和情感，来使群众战胜阻碍变革的主要政治、官僚和资源障碍，沿着正确方向前进。(c)联合群众——对需要其合作的人讲明这一既定经营方向，以形成联盟，对远景目标形成共识，并投身于实现这一目标。”[4]相对于管理的计划和预算，领导过程中确定经营的方向，注重更长的时间范围，这种长期的战略不是对原有计划的渐进性修补，而是提出一揽子具有高风险的新方案。领导过程的联合群众与激励和鼓舞，体现出领导者独特的与下属交往方式，这种交往方式与管理者的交往方式明显不同：“管理者依据自己在事件或决策制定中的角色与人交往，他们关心的是事情应该如何进行下去，而领导者以一种直觉的和更富于情感的方式与人交往，他们关心事情以及决策对参加者而言意味着什么。”[7]综而言之，领导者与管理者对于混乱和秩序的看法是不同的，管理者依赖于控制，他们追求的是秩序和稳定；而领导者重视原因和事情，他们能够容忍混乱，缺少结构性。

领导的变革功能对于追求秩序的组织来说是一种奢侈品，它只被看作是高层领导的专项权利，尤其是在企业组织，经理和主管仅仅是管理者而已，他们的职权范围与领导者——企业的老板是截然分立的。在政治组织中，领导权也主要集中在政治家与高层文官手中，在某些高度集权的国家中甚至还存在这么一种现象，领导者往往以救世者自居，形成崇拜狂热，为了变革而变革——使变革朝着完全不理性的方向发展。不过最近西方发达国家的企业组织出现了一股“分散领导权”的风气，“一些企业要求基层技术管理人员也要在其职责岗位上发挥领导作用，例如从事新产品开发的工程师，必须与工程领域外的管理人员合作，这往往要求这些项目工程师从事某种技术领域之外的某种领导工作。对于政府机关不同层级的公务员，在其分管的工作领域中也要求从事某种领导工作。”[5]

(三)

管理与领导的冲突与合作：

总体说来，在相当长的时期内直至现在为止，无论是政治组织还是私人企业组织都比较偏爱管理，这可能主要是基于以下两个原因：(a)企业组织一直都在相对稳定的市场结构中过活，加强管理被实践证明是有利于企业减少内耗提高效益的；政治组织(主要是行政组织)作为公共物品的唯一提供者具有得天独厚的政治优势，它缺少制度创新的驱动能量。(b)如同上面已提及的，有力的领导可能扰乱一个有限的计划、预算体制，鼓动那些不愿意运用控制体系原则的人集合在一起，最终导致状况失控，甚至一发不可收拾，从而削弱管理的基础。应该指出的是，组织青睐管理，注重维持秩序，是为了保证组织的有效运转，获得生存的条件，这是无可厚非的；但是随着时间的推移，管理有可能从组织发展的推动器转化为组织覆灭的罪魁祸手。对于一个过分强调管理而忽视领导的企业很可能会出现如下情况：“①对企业的管理者来说，强力的管理会限制他们的思维和行动，他们的独到见解会越来越少，办事效率也变得越来越差。②对于企业的被管理者来说，管理过程强调控制每个人的做法挫伤了他们的主动性和创造性，而这种主动性和创造性在现实市场竞争环境中，是非常宝贵的，这一切最终将影响管理效果，管理效果不好必然要求管理更多，这样管得越多甚至可能使得那些接受管理的人行为失常，从而出现一种所谓的‘管理悖论’。③最后，企业发现，除极短期的计划外，企业发展详细规划，特别是财务规划，即便是做得出来，也变得越来越难。现代市场强调对组织结构、控制系统、岗位安排等作出管理，这使得企业无法对新的竞争迅速做出应有的反应。”[9]当一国家有成百上千个企业有以上所说的困境时，不可避免对整个国家的经济体系会造成冲击，正如约翰·科特通过对美国近30年的经济形势进行分析时所指出的，“整体性”管理过程、领导不足所带来的弊端对下列现象起了推波助澜的作用：“1973年到1987年间实际工资趋平；排除通货膨胀因素，调整后的股市价1988年底较1969年下跌；消费者越来越多地倾向购买较为便宜或革新的外国商品，使本国贸易减少，出现贸易逆差。最近的迹象表明，这一问题远远未能得到解决。”[4]

上面的论述表明“管理”与“领导”是存在冲突的，其根源在于管理维持秩序，领导推进变革，两者的功能背道而弛。但是无论是过份强调管理，忽视领导，抑或是反其道而行都可能会带来严重的后果，这一点无论是在管理学界还是领导科学界都已取得了共识，而且更为实际工作者所深深体会。那么有没有将二者揉合在一块的可能性呢?或者更具体地说应该如何确定“管理”与“领导”的相对权重呢?我们认为：

(1)“领导”自身永远不可能使一项活动年复一年地按照预算保持运作，而“管理”本身也无法创造出重大改革。如果管理与有效领导相结合，它将能创造出更加有序的改革过程；同样，有效领导与高效管理相结合，将有助于开拓视野，打开新局面，创造出更多的发展机会，同时也能使混乱的局面得以控制。一个企业组织要发展，不仅必须持续满足顾客、股东和其他人的目前需要，还必须确定并适应这些主要对象随时间不断变化的需求。因此，它不仅必须以令人满意的、系统的、合理的方式来计划、预算和配备人员，并控制和解决问题以实现预期的目标，而且还必须确定一个合适的未来发展方向，并不断地进行调整，并激励雇员进行变革。因此组织的领导者和管理者的身份应该合二为一，管理者必须也是领导者，他不仅要深谙管理技巧，还必须具有高超的领导艺术，卓越的领导风范。

(2)在相对稳定和繁荣时期，有限的领导与强劲的管理相结合似乎使组织运转良好，而在混乱时期，有力的领导伴随着某种有限的管理可能符合组织运转的要求。有一个很形象的说法是“战争时代的领导”“和平时期的管理”，因为在战争时期，要求军队各层都具备出色的领导能力，而在和平时期，只要上下各级具有良好的行政和管理制度，再加以最上层的良好的领导就能生存。但该如何界定“强劲的”“有限的”?以及我们依赖什么标准来断定该采取“强劲的领导，有限的管理”还是“强劲的管理”“有限的领导呢”?这要求现代组织满足以下条件：(a)有较高的敏感度，能经常对关系组织生存与发展的政治、经济、文化变量进行较理性的分析，以确定“领导”与“管理”的相对程度。(b)有一套良好的内部评估机制，能比较客观地鉴定两种“领导——管理”模式的运行效率与效益。(c)有一种良性的、规范的转换机制，能最大限度地减少两种模式转换时带来的组织成本与外部成本。

(3)如何处理当代中国行政管理中的“领导”与“管理”之间的关系是一个亟需解决的现实问题。与西方发达资本主义国家不同，中国一直存在“重领导”“轻管理”的倾向，反映到行政系统中，这种倾向成为一种沉淀于行政体系中的有中国特色的行政文化，直到今天这种行政文化的生命力依然旺盛，以致在其指导下的当代中国行政机关运行的一个基本特征仍然是非规范化(地方政府、基层政府尤其严重)，“虽然，它已经是一套金字塔式的等级结构组织，但它却未能像真正规范化的“韦伯式”行政组织那样运行，分工不明确，职能不确定，经常无规则反复变化，例如中央地方的分工问题就是如此；工作程序化低，随意性大，尤其是长官意志作用明显，至今没有一套系统的行政程序法对行政行为进行规范，依法行政很难实现；公务员的行为约束规则不健全，缺少可操作性，容易产生腐败机会。”[11]可以说，中国行政管理效率低下的境况一直没有多大改善，而“寻租”问题越来越严重的现实与这一偏重领导、忽视管理的文化倾向存在着莫大关系。但正当我们对此忧心忡忡，恨不能一夜之间改变这种局面时，从上世纪70年代末开始，兴起了一股以欧美、澳洲发达资本主义国家为起点，逐渐波及工业化国家，甚至发展中国家的“新公共管理运动”——在新古典政治经济学的指导下，政府的行政改革直接以市场化、分权化、社区化为取向，并提出了政府是“企业家政府”，政府的职能是掌舵而非划浆的新型观点。从对政府功能的重新界定及其权力分散化的角度来看，它体现出一种追求“领导化”的趋势。这就使得中国行政管理处于一种相对尴尬的境地，是先填补上“韦伯化”这一课，以解决比较紧迫的现实问题，还是直接以新公共管理模式为参照进行行政改革，这成为一个两难的选择，毕竟这种以现代化为特征的政府类型也是我们所需要的。笔者认为，鉴于现阶段中国行政管理的实际状况，着手于标准化，规范化的行政管理体制的建构，完善公务员制度，培育娴熟的行政管理专家，理顺行政运行机制，明确职权划分，规范行政官员的行政行为是当务之急，也是相当长时期内的工作重心，与此同时，提高行政官员(尤其是高层官员)的领导素质也是不容忽视的。

参考文献：

[1]马克思.资本论：第1卷[M].北京：人民出版社，1953年.396.

[2]王乐夫.管理、领导概念异同辨析[J].中山大学学报(社科版)，1999，(3)：118－121.

[3]史蒂文·考夫曼.制定公共政策[M].商务印书馆，1990.123.

[4]约翰·科特.变革的力量[M].华厦出版社，1997.3、4、9.

[5]朱立言.领导与管理的差异[J].再论领导与管理的差异[J].中国行政管理，2000，(6)(10).

[7]亨利·明茨伯格.领导[M].中国人民大学出版社，2000.74.

[9]约翰·科特.现代企业的领导艺术[M].华夏出版社，1997.26－27.

[11]傅小随.中国行政改革的制度分析[M].国家行政学院出版社，1999.57－58.

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