（美）阿里·法拉兹曼得/文

曾峻/译 朱华/校

内容提要：本文运用政治经济分析方法，分析了全球化的不同含义、成因、影
响，以及全球化及其对公共行政的意义，并对全球公共行政研究者和实际工作者提
出了政策建议。
关键词：全球化，公共行政，国家

作者：阿里·法拉兹曼得（Ali Falazmand），美国佛罗里达大西洋（Florida
Atlantic）大学公共行政学院教授。

译者：曾峻，上海行政学院行政学教研部副教授，政治学博士
校者：朱华，上海行政学院教授，科研处处长

导言
关于全球化和世界新秩序的各种看法
全球化的成因
全球化的后果
全球化对公共行政的意义


导言

新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为
诸多研究的主题，例如，亨廷顿谈到了“文明的冲突”，福山预言了“历史与人的
终结”，科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程，
这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了至少两种不同的思想
回应。

一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state-
indifferent）的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚
至多余；有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信，全球资本主
义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民
族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权
力结构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构加深了欠发达国家
的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重的统治困难。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造
一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“
世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。
其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫
斯特和汤普森（Hirst and Thompson）、佐兹曼（Zysman）、波易尔和多齐（
Boyer and Drache）1996年的论著指出，全球化被夸大了，政府在一些关键性的管
理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出，“实际上，（国家）
的主权不是被削弱，而是被强化了”。同样，在八十年代“把国家带回”到学科研
究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩（Michael Mamn）和塞得·斯考波尔（
Theda Skcopol）等，也始终怀疑国家从历史中消失的说法。

但是，后一类学者也认识到，全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性
质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构，对公共行
政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“
退却性转移”，他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”（the
hollow state）或者“法人国家”(the corporate state)的过渡性特征，这种转
变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。

本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的
现象，这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物，也是全球层次财富快
速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生
产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性
是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质
变与量变，已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。

我认为，全球化是多种因素的结果，其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、
信息技术、国际组织和意识形态。反过来，全球化又对资本主义国家和公共行政产
生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时，随全球化而来
的那些重大变革发生了，它们改变了国家与公共行政的性质，即从传统的福利型行
政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家，国家也不会独立于资本主义之
外；这两方面的精英在全球化进程中协同作战，因为全球化也同时造福资本主义和
国家。

下面的探讨在四个部分中展开：第一部分展示有关全球化和新世界秩序概念的
各种看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分讨论全球资本主义对国家和公共
行政的影响，重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一下行政性国家。
在第四部分，陈述全球化对公共行政的各种意义，给各国公共行政管理者提出建议。





关于全球化和世界新秩序的各种看法 回目录

世界秩序并非一个新概念，但它的流行却是在“二战”以后。随着苏联改革领
导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫的崛起——他呼吁重构世界、公开性、全球新思维、全
面和平、超级大国的合作以及结束冷战，世界新秩序的概念又重新出现。1990年苏
美两国首脑赫尔辛基会晤后，美国总统乔治·布什越来越频繁地使用这个概念。今
天，世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。但它们到底是什么含
义呢？

世界新秩序表示的是一种“集体的世界安全体系，各国家和民族捐弃意识形态
的分歧而和平共处”[1]，“恪守各自的边界、维持集体的安全利益”[2]。海湾战
争对世界新秩序的作用有据可查，布什宣称发动这场战争是“维护正义，惩罚错误”
[3]。但是，苏联垮台后，世界新秩序的概念包含了不同的含义，变得含糊不清了。

对不同的人群而言，全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向完全
一体化的世界市场的一步。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域性主权国
家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询顾问们在“没
有国界的世界”的意义上使用全球化概念，还有一些人把全球化当作一种仅仅由私
有企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问题——“国家管辖权的
领土划分及相关的治理、经济、一致性和共同体等问题”[4]。与公共行政有关的
全球化含义有五六种，这里作简要的评论和估价。

作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解，它把全球化当作身份和共同
体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜，国际贸
易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了，国际关系领
域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜，尽管它在“二战”后获得了新
动力，其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公共行政思想和实践。
联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。“比较行政团体”（Comparative
Administration Group，CAG）的诞生和成长就是这种发展的产物。

作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施，实
现大规模的国界开放，为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样
一个无国界的世界，特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化
以及属于题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所思的现象也起
了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”；“新世界”
、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共
行政的意义。

但是，把这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学派*
的学者（anticameralist）使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护，19世纪的
古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在20世纪早期，具有自
由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则，而超国家主义者则用这个词来反
对国际关系中民族主义和国家主权方面的“现实主义者”的论调，那些以苏联为首
的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再说了。

这类全球化概念也是多余的，因为针对新世界的国界自由化已经存在了几十年，
特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中，例如拉丁美洲、亚洲、非洲和中东
的发展中国家。在第三世界，管制、劳工和行政政策总是向操纵商业利润的跨国公
司提供让步。“比较行政团体”和其他国际公共行政咨询组织在欠发达国家也一直
相当活跃，比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这种现象的大量文献。

作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看，这种理解不是把全球化当作一
种现象，而是当作一个过程，一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累的不间断
的过程。但直到最近，它才因现代技术的有效性而强化起来，所以，这种理解也不
新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期，其标志是从早期（自由
竞争的）资本主义向晚期（垄断的）资本主义的转变，这一转变受到了两次世界大
战的推动，并带来了冷战白热化期间的资本主义“黄金时代”（1950—1970年）。
这类看法认为，资本主义“就其最内在的本质而言，无论对内对外都是一种扩张性
制度，它一旦生根，就会在内外两个方面成长、扩张。”[5]从1974—1975年经济
衰退开始的三股潮流促进了全球层面上的资本积累，即：增长率下降、“垄断（或
寡头垄断）跨国公司世界性的扩散”以及“资本积累过程的金融化”[6]。这种观
点没有告诉我们国家和公共行政角色的变化，特别是在世界新秩序下的变化。

作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧的自
由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣传）借助媒体、报纸、电
脑和卫星通讯系统传遍世界，它们给其他国家提供了可仿效的理想的政治制度。自
由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的意识形态力量的典
型代表。但是，这一全球化的规范性力量也许很重要、也很有效，却没有揭示国家
与公共行政的政治经济情况。

作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因果现
象，认为全球化是70年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不断开拓国际
市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响，即它们的疆界“不是被跨
越或打开的，而是被超越的。这里，‘全球性’现象就是广泛的跨越并同时消解了
地区性。地域距离和地域边界在这样的环境下意义不再重要，地球成了唯一的真正
的‘地方’。”[7]这种全球化观点对于了解民族国家政治经济的全球性变化是有
用的，它还将世界视为一个地球村，并提出了有说服力的解释。然而，这类观点对
导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不够，也没有指出在全球性的“地
方”中，国家、制度内精英和公共行政的未来角色，更没有揭示出由下面问题所产
生的矛盾和冲突。

既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述几种
观点之上，它把全球化看作全球资本主义积累的过程，这是一个为了扩大资本积累
而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程；同时它又把全球化看作一种
由全球资本积累而引起的现象，这种现象几乎在所有地方都显露了它的正面和负面
影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到，在这些地方，即便不是所有、但
也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地，并得到它们所操纵的国家的支持。
和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾难性后果的第三世界不同，北半球
的发达工业国的人民、组织和团体直到最近几年才感受到全球化的影响。

正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意，这种变化还给
处于主导地位的西方民族国家带来了“新的后果”。因此，这种全球化观点有新意，
是对上述各种观点很好的补充，给全球化概念增加了新成分。这一观点把国家视为
在全球化进程中的一个积极的制度性角色，能主动应付全球化带来各种影响，而其
他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样，在新的全球共同体中，行政性国家
和公共行政变动中的角色，既被认为是原因，也被看作是结果。


全球化的成因 回目录

为了避免简单化，全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意义上
来理解，尽管这是一个主要的作用因素。事实上，有多种因素推动了全球化进程，
其中包括公司剩余资本积累、主导性国家及其所属的官僚机构的作用、国内危机、
人们不断高涨的期望值、国际组织和技术创新。

导致资本主义全球化最重要的因素是剩余资本的驱动力，几十年来，它跨越了
区域、超越了国界；它在“二战”后加速、在70年代后达到新高、并在90年代到达
了顶峰。剩余（或利润）积累是资本主义的命脉，需要不惜任何代价持续扩张，因
此是资本主义取之不尽的动力。全球化已经成为跨国公司（也称多国公司）的核心
特征，几十年来这些公司占领了全球市场、享受了欠发达国家廉价的劳动力。“新
颖”之处仅在于资本积累的高速度和高比率，它们的实现得益于诸多机制，以及国
家帮助下的公司在没有时空限制的全球范围内的灵活性。借用斯考尔特（Scholte）
列举的原因，下面简要对这些因素加以解释。

全球市场。为寻求新市场、廉价劳动力和没有限制的生产地点，许多多国或跨
国公司决定“走向全球”。从美国冰雪地带到反工会组织的南方阳光地带的移动仍
在进行之中，它推动了资本的积累。但更多的美国公司发现全球化是更快速、更有
利可图的战略选择。全球消费主义开始兴盛，那些遍布全球、握有大把钞票的消费
者有能力“在同一时间购买相同的产品”；协调一致的公司联合研究与开发活动带
来了个人公司所难以获得的规模经济效应，为那些跨国公司以及支持它们的母国政
府带来了很高的利润率和引人瞩目的转机。截止1989年，这些公司的广告费用已经
达到2400亿美元，另有380亿美元花在了包装、设计和营销上。[8]1992年，英国和
美国40家最大的广告公司几乎都设立了专门处理全球商务的部门[9]。《华尔街评
论》写道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是
一件必需品。”

全球生产。由于能够降低成本，它取代了国内生产；而金融全球化使之变得容
易，并为它提供了“全球性资源”，生产企业能够以此从世界各地获得生产要素和
原材料。由于金融全球化，“公司落脚在任何地方、使用任何地方的资源、在任何
地方生产、销售到任何地方”成为可能。结果是出现了一个“全球性工厂”，不同
的国家承担不同的生产活动，提供廉价的劳动力和原材料，消化与生产全球化相关
的所有社会成本和外部成本。

全球商品化。各种新事物的商品化改变了全世界的社会与经济生活。传统的有
形贸易和工业已经向崭新的、唯一的、截然不同的“无形”东西转变，它们适合全
球消费者的胃口，比如乡村歌曲、文化和民族风情。

公司结构的重组。世界性公司的崛起与扩张引起了纵向和横向组织的重构，引
起了全球层次上公司权力的集中和全球性统治阶级的出现。世界性公司的数量从
1960年的3500家增长到1995年的40,000家，它们的销售额占全球商业总额的40%。[
10]从纵向角度看，跨国企业间的战略联合数量已经上升，连续不断的世界性的企
业并购浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并购达6000起、价值2294亿美元。[
11]实际上“兼并热”和“巨额兼并”潮流造就了全球性的核心组织和集权型的权
力结构，最大的300家跨国公司控制着全世界70%的国外直接投资和全世界近三分之
一的公司资产。[12]

这种全球集权型的公司结构又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地实
实在在影响公共政策和行政决策的“组织精英”，他们形成了一种全球性的“组织
文化”：他们挑拨政府与政府对抗，策动政变或来平息那些对他们没有同情心的人
发动的反政府暴乱。

全球货币与金融化。全球性货币不会效忠或依附于任何空间、任何民族或区域
的人民。以前货币及发行主要是区域性的，是促进国内的就业、机会、商业活动和
共同体的价值，与此不同，在银行电脑数码空间的作用下，全球货币和区域性金融
的联系已经松弛了。1995年，“全世界9万多亿美元的银行资产属于非本国储户，
且该国帐目处在外国发行的货币的掌握或控制中。”[13]在“数码政治”的帮助下，
全球金融化步伐加快，改变了“信息时代权力的性质”。[14]

全球政府与行政。具有讽刺意味的是，资本主义的发展需要一个强大的政府和
一个稳定的环境，它需要秩序和社会控制。那些处于全球性支配地位的政府特别是
美国及其欧洲盟友，在本世纪推动资本主义全球化方面发挥了积极作用。它们在军
事和安全系统方面耗费巨资，以保护和促进公司在欠发达国家和本国市场中的资本
积累。他们在许多国家实行军事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具压迫性
和最腐败的政权，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亚。尤其是
“二战”以来，西方政府运用出神入化的通讯体系输出它们的意识形态、价值体系
以及自诩为理想模式的治理和行政制度。通过对亚洲、拉丁美洲、非洲和中东发动
直接的和授权的干预战争和入侵活动，美国公司找到了自己利益所在，并将它说成
是保护美国在全球的利益。

市场功能的有效发挥依靠强大的政府。资本主义的繁荣需要一个强壮的国家和
行政体制，而有权势的工商业精英们却支配着政策过程、影响着政策的结果。为了
避免资本主义遭受周期性的衰退，给资本主义发展提供一个安全网络，市场的失败
呼唤政府对经济的干预。所以，现代国家通过公共开支，在加速资本主义发展和形
成全球化的新世界秩序方面扮演了一个中枢式角色。可是，在公平问题上，现代国
家尽管也花费了相当部分的预算来为福利国家提供经费，以维持社会和经济间的平
衡，但这种平衡却并不为公司精英所接受。

国内经济衰退。整个70年代资本主义受困于国内经济滑坡，典型标志是滞胀、
能源危机、预算赤字、政治与总统危机、对企业和政府精英业绩的信任危机，以及
普遍的组织松弛和管理水平下降。与这些问题相伴的还有公民抗税运动和公私部门
里工会不断提高的工资要求。凡此种种国内难题又和伊朗、尼加拉瓜的革命对美国
和欧洲施加的国际挑战混合在一起。这些因素共同导致的结果是，国家面临着自身
的合法性危机。它难以对加速进行的资本积累有所作为，也难以改革已经引起“财
政危机”、代价越来越高的社会福利体制[15]。这些事件反过来驱使更多的公司走
向全球化。

民众预期的增长。大众特别是那些工会成员的预期已经提高，工会要求工作“
产权”、要求更多地参与企业管理以及劳动者队伍中妇女作用的上升等等成为明显
的事实。公司权力机构认为公私领域雇员的这些要求与赢利目标不一致。此外，由
“平等就业机会法”引申出来的法律案件也刺激更多的公司去国外的全球性工厂去
生产，那里有廉价的劳动力，很少甚至没有法律约束。这些都促进了全球化。

技术创新。信息技术、通讯技术和交通领域的发明以及因特网的出现，对全球
化产生了巨大的影响。正如微软公司的比尔·盖茨预言的那样，未来数码空间中的
“购物天堂”，看起来能够提供一个地方，在那里“世界上一切商品都能通过因特
网在家中购买”。[16]

联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来，它的一些
关键性的会员组织如主要由“三边委员会”*支配和操纵的世界银行、国际货币基
金、世界贸易组织，以及重要的国际援助，一直是全球化过程中有力的工具。在最
近20年中，这些跨国组织在全球化中相当活跃，其手段是向那些竭力寻求国际援助
的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政
府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的
私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利
于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济
增长、缩小政府在经济中的作用，等。


全球化的后果 回目录

全球化方便了民众、政府和非政府组织之间的联系和协调，全球性的联系是人
类进步史上迈出的积极的一大步。但是，全球化所营造的新型文明的基础却充满了
诸多矛盾。并非所有的国家都受到全球化相同的影响或产生相同的回应。在北美、
东亚、西欧和澳大利亚，这一进程要比亚洲和欧洲其他部分、非洲、拉美发展得迅
猛。不过，资本、政治、行政和文化的全球化确实对全部国家都产生了影响，没有
一个国家能够置身于外。对我们来说，下面的讨论仅聚焦于全球化对政府和公共行
政产生的影响，它对发达和欠发达国家及其公共行政产生的影响我们都将讨论。

国家的连续性和持久性。全球化不仅没有终结国家及其行政组织，将来也不会
引起国家的弱化。作为社会政治身份的地域国家会象过去几千年一样继续存在。市
场与政治、资本主义与国家、私人部门的管理与公共部门的管理之间仍然会有密切
的关系。这种关系将继续存在，因为公共行政凭借着同样历经了几千年政治经济变
革的官僚机构，与包括资本主义在内的文明紧密相伴、彼此促进。但是，全球化也
导致现代国家的特征发生了重要变化，至少可以分辨出五个方面的变化：

一是世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，它们
的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起、影响了后者的行政体制。

二是为了处理区域性和跨区域性事务，及在诸如全球环境预警、保持生态可持
续发展等共同利益方面谋求合作，现代国家之间相互依赖程度不断加大。在这里，
地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视，给所有的政府及其公共行政
实践形成了压力。

三是所有政府都在处理国内、国际有关治理与行政管理的各种信息中，享受到
了信息时代的好处，尽管欠发达国家还要落后一段时间。更值得一提的是处于主导
地位的国家特别是美国的军事和技术实力的增长，它们从地球直到外层空间都主宰
着世界，结果出现的就是全球霸权。

四是政府作为私人部门合作伙伴和促进者的作用日益增长，但通常以牺牲公共
物品和公共服务为代价。在全球化的压力之下，“政府的角色日益演变成给私人（
公司）企业提供适合的、法律许可的环境”。

第五，对公共行政管理者来说，也许最重要的变化是行政性国家(
administrative state)从福利国家转变成了“法人国家”,或者“影子国家”(
shallow state)、“无关紧要的国家”(indifferent state)、“契约国家”(
contracting state)、“企业家国家”(entrepreneurial state)。与此相应，公
共行政与管理的变化可以用这样一些概念来概括，如“管理主义”、“政治管理”、
“新公共管理”和“空心国家”、“法人行政国家”。

同样，公共行政作为一个具有自我意识的事业和专业性的领域，也将继续保持
下去。公共行政的研究与发展可能会在一定程度上受到全球化的消极影响，但这一
探索领域的连续性不会改变。全球化中的资本主义需要国家，而国家都具有既不可
能、也将不会被废弃的公共行政职能。不过，近年来关于国家角色的争论及深入到
哲学、制度、组织和实践层次的研究显然说明，在研究领域，公共行政性质已发生
了变化。与此相应，公共行政学的两个孪生领域——比较公共行政学和发展公共行
政学——充满了有关国家性质、规模和公共行政在拓展知识和建构理论原则方面的
各种狡黠的争论，在国家与公共行政的实践方面可以观察到相似的变化。

作为全球化中的法人资本主义的结果，全球化中的国家的方向和角色发生了变
化。与几十年冷战期间倾向于维持法人/市场利益与社会、政治利益平衡的福利型
行政国家不同，新的法人行政福利国家的作用具有这样几个特点，其中包括我们提
到的平衡性的福利国家的萎缩，安全与军事或战争国家的膨胀，警察、监狱、法院
及其辅助功能如社会工作、心理网络、咨询等国家强制机构的膨胀。因此，国家和
官僚机构的的确确还生气勃勃。然而，平等和公平却成了贪得无厌的法人和资本全
球化的牺牲品。

全球化的消极后果。全球化的消极后果很多，它们包括国家主权的销蚀或丧失，
对民主的限制，共同体的消失，全球权力结构的集中，法人和政府组织精英的不断
聚集，欠发达国家对全球化权力的依赖性越来越强。

对国家主权的威胁。主权国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空
和领海的绝对权威。但在资本主义全球化中，国家的核心作用是“置主权于绝境”，
从而对国家的身份构成了威胁。挑战主权意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济
政策的能力。为了迎合全球化，许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国
际性组织；为了取得地区合作之利，一些政府甚至修改了自己的宪法（如欧共体的
意大利、波兰、西班牙，拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施）。
70年代以来，国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和
财政政策采取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革，
这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。

1994年，世界银行打算“在未来十年里向第三世界提供2000亿元美元以改善它
们的私人部门”[17]，这样的国际贷款既带有“一揽子”条件又带有交叉条件，这
些条件加深了第三世界在金融、军事、政治和经济方面对西方列强和全球权力精英
的依赖，使后者能够轻而易举地对贫穷、落后国家的政策选择发号施令；这些金钱
通常给支助国权力精英们带来滚滚财源，牺牲的却是千百万计的民众。大多数国外
援助和国际贷款反倒有利于捐赠国也是事实。如科尔顿所说，“银行任用的顾问常
常改写一国的贸易政策、财政政策、公共服务条款、劳工法规、医疗保健计划、环
境章程、能源政策、定居条件、占有规则和预算政策。”[18]汉库克（Hancock）
把银行领导们称作“贫困之主”，他们通过那些“组织精英”来指引全球政策的走
向，而后者却执行的是有利于“内部小集团”和全球性法人精英的政策。

对民主和共同体的威胁。全球性资本的崛起与扩张，对全世界的民主理念构成
了严重的威胁。事实就是如此：世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等全球性
组织以及一批跨国精英为贫穷和欠发达国家设计并推行财政、货币及其他结构调整
政策，恰恰是对当地民主的某种忽视。这些国家的人民没有也不能运用他们自己的
人权和政治权利来决定自己政策的偏好，他们国家和人民的利益因外部统治权力而
被牺牲。全球化导致了更深重的贫困、社会分裂和环境破坏。因为偏向出口导向、
初级农作物与全球利益，这些国家中的公司全球化破坏了本国的经济生产。许多国
家的人民一直在同压迫他们的政权和政治-行政精英进行斗争，那些精英得到了跨
国公司及包括美国在内的西方民主国家的支持。

反过来看，跨国公司未同当地社会磋商而一夜之间关闭工厂、迁往海外，或者
外国投资未经当地社会同意而进入当地企业时，也对那里的民主构成了真正的威胁：
当地的人民失去了对他们共同体的控制。共同体解体是更痛苦的掠夺，众多落后国
家上百万的农民已为此忍受了几十年。为自己的共同体和国民经济作出了贡献、自
给自足的农民，被那些得到仆从式政府和行政精英们全力相助的跨国商业化农业和
工业化农业逐往他乡，或变得一无所有。他们迁往城市寻找不体面的低收入工作，
这又加重了原已经存在的城市问题。然而，这类解体问题却只有现代化理论研究过
（如亨廷顿）。对全球化类似的谴责集中在“全球性掠夺”、以及“品牌之下血汗
工厂”中的“现代奴隶制”，它们造成了一个“底层种族，最不利的工资和社会条
件落到了最绝望的阶层身上。”

全球管理精英正在从事殖民主义的决策，这些决策将影响全世界的政府、共同
体和民族，人类被贬低为全球市场的消费者。与一些理性选择理论相反，市场和民
主并非同义词，它们之间实际上存在着尖锐的冲突。“输出民主”是世界新秩序和
全球化背景下可人的口号。但历史记录显示，包括美国在内的西方资本主义民主大
国曾经支持过“地球上最专制、最具剥削性的独裁体制”，迫使欠发达国家无数人
民发动了流血革命。

把民主和市场等同容易使人误入歧途，也是危险的。它之所以使人误入歧途，
因为它们的价值在许多方面是冲突的。正如赫尔布鲁纳(Heilbroner)指出的那样，
“说资本主义是民主的必要条件，或宣称民主及与之相关的政治平等在很多方面与
资本主义内在的不平等并不矛盾，当然是愚蠢的。”[19]市场天生偏爱有钱人，他
们无需在意健全社会的需求。随着经济、政治权力集中到少数全球性公司和政府精
英手里，政策选择受到了“破坏”，自由选择、享受受保护的个人权利将变得越来
越困难。全球公司很难（即便不是全无可能）保持责任心。如科尔顿所说，“当政
治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候，想要拥有一个健全、平等、民主的
社会是不可能的。”[20]

把民主与市场等同之所以危险，理由有二：（一）这种等同在世界范围内是自
相矛盾的，友好的独裁者因支持全球化的法人公司而被大加赞赏，被视为民主，而
对跨国公司不那么友好的合法的社会主义和资本主义政府被视为不民主。（二）它
使那些生活在由西方民主国家支持的专制体制下的欠发达国家的人民，对民主权利
产生了错误的预期。

腐败与精英掌权。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广，使
那些日益增多的、身为跨国公司代理人的附属精英们（仆从式的买办资产阶级）掌
握了大权，并加剧了欠发达和较发达国家的腐败。这些最高层的腐败已经达到了民
族危机的顶点。例如，当三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮军事—官僚
—工商精英享受着世界级的生活方式的时候，这个国家却被吹捧为私有经济的典范。
美国也有同样的问题。其他的研究也提到，全球化和私有化会诱发全球高层精英中
的腐败行为。

精英掌权导致出了一种具有“法人帝国”特征的、新的全球组织结构，它在世
界权力结构的巨大转型中具有灵活性。正如殖民主义一样，它需要的是中心化而不
是集权化。这种中心化有四个要素：（1）缩小组织核心层的权限，（2）电脑化与
自动化，（3）并购与战略联合，（4）总部的团队合作与核心人员中的士气。这一
转型在精英与非精英之间划下了一条清晰的界限，后者被看作是可以牺牲掉的商品。
全球化强化了世界新秩序下的精英统治，而在这一秩序中，霸权理论随着资本全球
化而流传开来。那么，全球化和世界新秩序对公共行政意味着什么呢？


全球化对公共行政的意义 回目录

以下各段集中分析公共行政面临的挑战，并对世界各国的公共行政管理者提出
建议。

1．公私领域内出现变化有利于全球公司部门。政府与公共部门在资源配置、
财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否
定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机，传统的行政国家遭到各方面、特别是
那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此，行政性福利国家的解体对公共行
政和公民产生了消极影响，公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。
公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的
社会资源管理中发挥积极作用，来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来
的合法性基础。

2．国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是
更大的挑战。几十年来，传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益，
因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定，在维系制度和巩固政
权方面扮演了举足轻重的角色。现在，平衡性福利国家已经被法人-高压国家所取
代，其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在
威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成，而后者又是全球化和
市场化导致的经济、社会压力的产物。许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、
经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果，公共行政为了社会控制和便利资
本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国
家性质主要的一个变化，所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。

3．全球化国家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事实上，公共行
政管理者是在严重的恐惧心理和裁员条件下承担不可能完成的高产出任务，这种做
法导致的失败只能证明法人公司所宣称的政府无效率观点。公共行政管理者能够也
应该拿出证明高效行政业绩及法人市场失败的证据。

4．广义地说，公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世
界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准，并在借鉴全球跨国精英的组织技
巧的同时，揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色
的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。

5．全球化要求更多的私有化，而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源
转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为，它所冲击的正是健全社会的基
础，破坏了公民对领导与制度合法性的信任。私有化建立在以市场为基础、自利的
个人主义理性选择理论之上，个人为了谋求自我利益最大化，几乎可以不惜牺牲共
同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上，
这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的，他们要建立一种消费主义的、把各国文
化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化，部分是通过人力资源管理实践
来营造的，它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应
该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。

6．全球化倾向于促进精英主义，并造福于商业、政治、军事和管理领域的精
英分子，他们中的大多数是作为跨国公司的代理人和“附属物”而存在的。这些“
全球战士”的个人和职业利益往往凌驾于民族和共同体利益之上，他们的的确确成
了“公司的雇佣兵”，推进着“文化帝国主义”。欠发达国家的人们对这些以千百
万人为代价、似乎一夜之间获得权力和财富的仆从式精英并不陌生。由于全球化政
府通过与全球化企业执行公私伙伴关系计划而主动卷入了法人全球化，所以，公共
行政管理者和行政顾问们在这一方面受到了全球化的挑战。欠发达国家许多精英控
制着侵犯他们本国人民人权的专制政权。美国的谋士与顾问则经常帮助这些军职和
文职官僚精英加强对社会的统治。矛盾的是，全球化导致了法人权力及组织机构的
大规模集中，同时却又鼓励全世界的政府进行分权。

7．全球化削弱了地方控制与公民的参与作用，并使地方的公共行政管理者无
法决定那些影响人民生活的政策，从而对共同体和“公共活力”（借用弗雷德里克
逊1997年提出的词语）形成了挑战。当跨国公司为寻找更有利可图的地点而突然关
闭企业时，地方政府对税基的预见能力将受到侵害。公共行政管理者对付跨国公司
时应该保持长远眼光，以尽量使这种不确定降低到最低点。他们也应当建设共同体
意识，鼓励公民参与行政管理，培育公民价值观和共同体/公共利益以抵抗粗劣的
自我利益。同时，他们还应用尊重和效率来对待公民。

8．公共行政学及相关的比较行政学和国际行政学等分支学科，出现了知识爆
炸。我同意法拉尔·海迪（Ferrel Heady）的说法，这两个分支领域在过去几十年
相互分离和脱节的情况下有所发展。现在又出现了一个全球化的新分支，有必要对
比较行政学、国际行政学及全球化行政学的研究进行整合。美国公共行政学会的成
员必须采取这一行动，以为形成世界通行的行政学原则提供材料。进行这些必要的
研究将使实际工作者获得启发，使他们有可能成为未来的地球村里更好的行政管理
者。

9．从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏欠发
达国家行政文化的文化、制度和宗教基础，美国的专家学者们可以拓宽他们个人和
职业方面的全球视野，因为一些欠发达国家拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对
美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战，打破了政治—行政的二分法，
同时，也为欠发达国家有关公司的公共管理实践和咨询提供了大量的机遇。向其他
民族、文化和公共行政学习将带来进一步的“知识爆炸”。世界上存在着大量美国
人尚不知晓的行政管理传统。这方面的例子包括斯堪的纳维亚和苏联的公共行政体
制，以及能够培育行政民主的协作型制度。同样，美国人及其他的全球公民也能从
建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究
并不件新鲜事，它具有悠久的历史，可以追溯到古代，其研究重点——对行政的全
球性研究——将在21世纪被提上美国公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。

10．全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员
有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体
意识形成了挑战，包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血
汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正；增强全球性问题的意识——无论
是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要，因为公共行政管理者会在事关本
国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削，抵
制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代，全世界公共行政管理者在
开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识，能
够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助
公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。

11．作为“全球共同体利益”的守护人，发达或欠发达国家公共行政管理者有
一种全球性责任，即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候
任何层次的腐败展开斗争。政治任命者和政客是临时官僚，他们中的大部分和全球
的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系，他们容易被腐蚀、容易滥用权力，
他们对公共利益的界定是狭隘的，仅在意那些有权有势的选举人。

12．全球化不会终结国家与公共行政。存在一种能够拓展公共行政研究、实践
与教学范围的全球新机遇。公共行政刚刚跨入人类文明新时期，全球化和霸权主义
世界秩序使得其未来既有光明也有黑暗。我们期望的结果是全面的繁荣。





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* 本文原载美国公共行政学会主办的《公共行政评论》（Public
Administration Review）1999年第6期，本文的翻译得到阿里·法拉兹曼得教授的
正式授权和技术支持，这里表示感谢。

[1] 法拉兹曼得《世界新秩序与全球公共行政：一份批判性文献》，载Jean-
Claude Garcia-Zamor和Renu Khator主编的《地球村里的公共行政》，第65页，
Westport, CT: Praeger, 1994.

[2] 汉米得·塞迪格（Hamideh Sedghi）《海湾战争：世界新秩序还是无序？》
，载《新政治学》1992年第21/22期，第62页。

[3] 艾里克·涂尔德（Eric Trudeau）《世界秩序的监护者》，《纽约时报》
1992年2月19日。

[4] J. A. 斯科尔特（J. A. Scholte）《全球资本主义与国家》，载《国际
事务》1997年第3期，第430页。

* 官房学（cameralia）是十七、十八世纪流行于德国的一种经济思潮，主张
国家干预、限制货币输出。——译注。

[5] 保罗·斯威齐（Paul Sweezy）《更多（或更少）的全球化》，《每月评
论》1997年第4期，第1页。

[6] 同上，第1~2页。

[7] J. A. 斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，
第431页。

[8] 安纳·邓宁（Alan During）《多少才够：消费社会与世界未来》，第171
~172页，纽约W.W.诺顿出版社，1992年。

[9] J. A. 斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》19

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